IL TRIBUNALE
In relazione alla causa iscritta al n. 2443/2001 del Ruolo
Generale Previdenza vertente tra Santaniello Nicola, nato a
Castellamare di Stabia il 2 marzo 1951, elett. te domiciliato in
Gragnano (Napoli) alla via S. Sebastiano n. 1, presso lo studio
dell'avv. Ferdinando Grammegna che lo rappresenta e difende,
opponente, e Societa' di Cartolarizzazione dei Crediti INPS
(S.C.C.L), in persona del legale rapp. te pro tempore, con sede in
Roma alla via Giambattista Vico n. 9, rapp.ta e difesa dagli avv.ti
Paolo Paolucci e Vincenzo Di Maio, nonche' l'I.N.P.S., in persona del
Presidente legale rapp. te p.t., rapp.to e difeso dagli avv.ti Paolo
Paolucci e Vincenzo Di Maio, con cui elett. te domicilia in
Castellammare di Stabia, alla Via Raiola n. 56, presso la sede
I.N.P.S., opposti, nonche' Concessionario del Servizio Nazionale di
Riscossione per la Provincia di Napoli - Commissario Governativo
Banco di Napoli S.p.a. - in persona del suo legale rapp. te p.t.,
dom. to per la carica in Napoli, alla Via Nazario Sauro n. 17,
convenuto contumace;
O s s e r v a
Nell'ambito del presente giudizio, avente ad oggetto
l'opposizione a cartella di pagamento concernente crediti
previdenziali, il procuratore della parte opponente ha sollevato una
serie di eccezioni preliminari relative alla legittimita'
costituzionale di alcune norme relative al procedimento di
riscossione coattiva dei crediti degli Enti previdenziali; in
particolare, il predetto procuratore ha dedotto l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 24, 5° comma, del d.lgs. n. 46 del
26 febbraio 1999.
Tra le varie questioni prospettate dal difensore della parte
opponente, ad avviso dello scrivente, una in particolare appare non
manifestamente infondata e meritevole di un intervento chiarificatore
da parte della Corte costituzionale.
Lo scrivente intende riferirsi alla possibilita' che l'intero
art. 24 del d.lgs. succitato sia in contrasto con l'art. 111, 2°
comma, della Costituzione, cosi' come novellato dalla legge
costituzionale 23 febbraio 1999, n. 2, norma che prevede che «Ogni
processo si svolge nel contraddittorio tra le parti, in condizioni di
parita', davanti a un giudice terzo e imparziale».
Si osserva, infatti, che l'art. 24 d.lgs. n. 46 del 26 febbraio
1999 attribuisce agli Enti previdenziali, tra cui e' da annoverare
l'I.N.P.S., parte del presente giudizio, il potere di riscuotere i
propri crediti attraverso un titolo (il ruolo, da cui scaturisce la
successiva cartella di pagamento) che si forma prima e al di fuori
del giudizio, e in forza del quale l'Istituto puo' conseguire il
soddisfacimento della pretesa a prescindere da una verifica in sede
giurisdizionale della sua fondatezza, ed anzi anche quando essa sia
stata contestata.
La possibilita', riconosciuta al debitore dal gia' citato comma 5
dell'art. 24, di «proporre opposizione al giudice del lavoro entro il
termine di quaranta giorni dalla notifica della cartella di
pagamento» impedisce che la disposizione di legge in parola possa
essere in contrasto con l'art. 24 Cost., ma e' anche vero che
probabilmente le posizioni da cui le parti iniziano il giudizio che
si va a instaurare non sono di assoluta parita', cosi' come invece
richiederebbe il novellato art. 111 Cost..
Detto giudizio, infatti, inizia con un soggetto (con riferimento
al caso di specie, l'I.N.P.S., che non e' certamente un semplice
«operatore economico al pari di altri», come l'ha definito il
procuratore dell'opponente nel proprio ricorso, ma e' comunque una
parte processuale come lo e' un qualsiasi cittadino) il quale dispone
gia' di un titolo esecutivo, formato al di fuori di qualsiasi vaglio
giurisdizionale, di cui il giudice puo' sospendere l'esecuzione solo
per «gravi motivi» (cfr. art. 24 d.lgs n. 46/1999) e che e' di per
se' idoneo a permettere l'integrale soddisfacimento della pretesa
creditoria anche prima che ne sia stata dichiarata con sentenza la
fondatezza.
Questo giudicante non ignora le precedenti pronunzie con cui la
Corte costituzionale ha dichiarato legittime le norme relative alla
riscossione coattiva mediante ruoli, evidenziando il carattere
primario dell'attivita' di recupero dei crediti dello Stato (e degli
Enti pubblici in generale) attraverso un sistema celere ed al
contempo incisivo diretto a salvaguardare e tutelare i crediti delle
pubbliche amministrazioni; si chiede, tuttavia, se un modello
processuale come quello delineato dall'art. 24 del d.lgs. n. 46/1999
sia compatibile con i principi del giusto processo introdotti dal
novellato art. 111 Cost., attesa la significativa posizione di
squilibrio da cui le parti fanno valere le rispettive pretese.
E', inoltre, ben presente allo scrivente l'esistenza nel nostro
ordinamento di altre ipotesi in cui un titolo esecutivo viene formato
prima dell'eventuale processo e al fuori di qualsiasi controllo
giurisdizionale, come avviene, ad esempio, nel caso della cambiale.
In tali ipotesi, tuttavia, alla base del titolo esecutivo
stragiudiziale vi e' un accordo tra creditore e debitore, mentre nel
caso della riscossione mediante ruoli dei crediti previdenziali la
formazione del titolo avviene in forza di un atto di imperio,
unilaterale, di un soggetto che nell'ambito del processo e' parte al
pari di qualsiasi cittadino.
Va altresi' sottolineata la differenza esistente tra l'attuale
procedimento di riscossione dei crediti previdenziali e quello
risultante dalla normativa precedentemente vigente, e segnatamente
dagli artt. 444, 633 e segg., 642 c.p.c., nonche' dall'art. 1, comma
13, legge n. 11/1986.
Infatti, anche se l'Istituto di previdenza poteva ottenere
l'emanazione di un decreto ingiuntivo, provvisoriamente esecutivo ex
artt. 642 c.p.c. e 1, comma 13, legge 31 gennaio 1986 n. 11, comunque
la sua pretesa creditoria non era sottratta al vaglio preventivo da
parte del giudice, sia pure nei limiti della cognizione sommaria
propria del procedimento monitorio, con conseguente aumento delle
garanzie del cittadino contribuente.
Pertanto, prima della riforma attuata dall'Esecutivo sulla base
della delega conferitagli con la legge n. 337/1998, vi era comunque
l'emanazione di un provvedimento del giudice, emesso inaudita altera
parte, ma in relazione al quale poteva essere instaurato un
contraddittorio differito.
Nel sistema attualmente vigente, cosi' come delineato dal d.lgs.
n. 46/1999 (nonche' dai decreti legislativi n. 37/1999, n. 112/1999 e
n. 326/1999, parimenti emanati in attuazione della delega di cui
sopra), l'Istituto previdenziale dispone immediatamente di un titolo
esecutivo che si forma completamente al di fuori di qualsiasi
intervento del giudice, mentre e' onere del cittadino proporre
ricorso giurisdizionale avverso tale titolo, nel ristretto termine di
quaranta giorni (previsto, secondo l'orientamento prevalente, a pena
di decadenza), sulla base delle sole, sintetiche indicazioni
contenute nella cartella di pagamento, senza potersi giovare, per
contestare la pretesa creditoria dell'Istituto, della documentazione
depositata unitamente al ricorso per decreto ingiuntivo (come invece
poteva fare prima della riforma), e rischiando, per l'incompletezza
dei dati a sua disposizione, di incorrere nelle rigide preclusioni e
decadenze previste dagli artt. 442 e segg. c.p.c., che richiamano la
normativa dettata per le controversie individuali di lavoro.
Vi e', pertanto, il fondato dubbio che il modello processuale
previsto dall'art. 24 d.lgs. n. 46/1999 non assicuri la parita' tra
le parti, quanto meno nella fase iniziale del giudizio, e che tale
squilibrio iniziale possa ripercuotersi significativamente anche
sull'andamento complessivo del processo, condizionandone l'esito a
tutto vantaggio dell'Istituto previdenziale.
Si osserva altresi' che la questione di cui sopra ha un'indubbia
rilevanza nel processo de quo, atteso che l'eventuale declaratoria di
illegittimita' costituzionale del citato art. 24 determinerebbe la
caducazione del titolo attraverso cui l'I.N.P.S. ha azionato la
propria pretesa.
Infatti, venendo meno la norma attributiva del potere di
procedere alla riscossione coattiva dei crediti previdenziali
mediante iscrizione a ruolo, la cartella esattoriale emessa proprio a
seguito di tale iscrizione e oggetto dell'opposizione proposta non
potrebbe conservare alcuna validita' ed efficacia.
Per tutte le suesposte considerazioni, questo giudice ritiene di
dover sospendere il presente processo, ai sensi dell'art. 23 legge
n. 87/1953, e di dover rimettere gli atti alla Corte costituzionale
perche' valuti la questione sollevata con la presente ordinanza,
avente ad oggetto la possibile illegittimita' costituzionale
dell'art. 24 d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46 per contrasto con
l'art. 111, 2° comma, Cost., cosi' come novellato dalla legge
costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, ritenendosi tale questione
rilevante nel giudizio de quo e non manifestamente infondata.